本文系中国博士后科学基金第59批面上资助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与!共治”(资助“编号:2016M590593)阶!段性成果

我国高等教育已初步具备治理的社会基础,多元权力主体并存的社会关系网。络基本“形成,民主、协商和合作价、值日益凸。显。因此,可在高等教育政策的框架范围内探索高等教育治理的可行途径。

在党和国家的领导和关怀下,新中国高等教。育:实?行了:教育方针、教学计划、课程体系:和管、理。体制等:方面、的一系列:改革,其内容和”结、果体现出四个,基本特点:一是:高等教育面向工农大众。这是新中国成立初期发展高等教育事业的基本政。策,也是中国追求?高等教育大众化发展目标的最早起步。二是高等教育与生产劳。动相结合。为贯彻这一基本方针,高校在教学制,度、教学计划、教学内容、教学方法和教学组织形式!等方面进行了一系列改革。三是思想、政治教育;是高校教育的首要;任务。近年来,高校有加强;思想政治教”育的趋势。四是高等教育工作必须坚持党的领导。我国高等教育改革在处理高等教育管理问题时,特别注重发挥中国对高等教育工作的领导作用。一般认为,高等教育!治;理包?括两个层面:政府;如何管理大”学,即大学,的他治(高等”教育“宏观,治理);大学如“何自我?管理,即大学的自治(高等教育微观治理)。高等教育宏观治理和、微观治理是相互渗透的,一起影“响着高等教、育治理的进?展。与成效。

21世纪初,我国加紧:建设世界一流大、学和高。水平;研究型,大学,不断深化高校内部管理体制改革,探索建立现代大学制度。《国家中长“期教,育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,要改进政府;的管理!方式,保障高”校的办”学自主权,同时;把完善大!学:内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提出来。[1]此时,我国高等教育体制改革的重点之一是推动教育治理政策的。开展,强化高校的自主,减少国家的管控,引进”更多的市场力量,讲求绩?效责任,并期,待高,校与社会有更“多、的合作和互动。

现代大学制度建设的要旨是通过一整套完备的制度来保障学术权力,建立良性互动的大学治理结构。丘成桐“有言:“公平的评审制度要是能建成功,什么!学术问题都能够解决。”去官化意?识的学”术评审:制度建!设,在我国高等教;育制度建设中尤为重要。

高等教育治理体系及其现代化建设是我国现时期教育!综合改革的目标所在,也是我们的责任、所在。高等、教育体制!改革的核”心是实。现从传统“到现代的,转变,建立现:代大学。制度,理顺各种!关?系,使政令畅,通,确保教育“管理的?有效性,提升高等教育的质!量。

[5]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化[J].中国高、教研究,2014(1):1-4.

我“国高等;教育!治理:变革。需要信念?体系”的支撑,需要进行。范式转换,由国家本位的权力配置范式向、政府、市场和高校;之间权力分享和共治范式的转化。我国高等教育的革新图治,有赖于教育行政的权责平衡和学术权力的制度保障,有赖于学术道德的文化建设和学术规范的制度建设。一是高校与政府”之间的权责平衡。高等教育系;统的权责“平,衡强调的是权力与责任的统一。高校”与政府”是教育“行政关系“的两个主,体,两者的合?作与协调,是教“育行政发展的根本动力。教育行政机关和高校的权责。对等,需要“法律的确认,并形成一种显性政策。二是学术权力的保障与维护。学术权!力的保障,不仅有赖于“法律保障,而且还;有赖于大学的制度革新。三是学术规范的;制度建设。对于高等、教育”学术失范和学术腐?败的治理,可分为两个”方面:学者自律和去官化意识的学术评审制度建设。学者自律?属于学术!道德层面,反映的是高校教师的内!在修养;去官化意识的学术评审制度建设,则是我国高等?教“育治理,变革的关键环节,是高校与政府共同的任务。

[4]:郭锋.新中国高等教育管理实践“五十年[J:].国家高,级教育行政?学院学报,1999(5):9-12.

2013年,11月12日,党的十八届三中全会通过《;中共中央、关于全。面深化,改革、若干重!大问题的,决定》,提出“全面深化改革的,总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。中央政府明确将“国家治、理体系和治理能力现。代化”提高到国家战略!的高度。在党和国家的号召下,我国高等教育治理变革由此踏上!了新?的征程。

新中国高等教育制度的探索与实践,走了、一条曲折的道路。我国高等教育制度主要建立在三种模式的基础之上:一是西方国家的大学制度和大学理念;二是高等教育的“苏联模式”;三是由中,国人在革、命战;争环“境下探索的高;等“教育模式。[2]这三种模式影响了新中国高等教育制度变革的进程。

新中国,成立后,我国高等;教育宏观管理体制的变革大致经:历了以、下阶段:1949年—”1958年,中央集,中管理?时期;1958年:—1963年,地方管,理时期,权力下放,高校由省;级政。府管理;1963年,—:1966年,实行”统一领导:分级管理;1966年、—1976年,“”混乱时期;1977年—1995年,确立”了集;中领:导分级;管;理的体制; 1995年之后,权力分:化和市场化变革时期;1995年7月,国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育领导体制改革的若干意见》,开始实行“两级管理,以省级统筹为主”的体制。1995年之后,高等教育!管理权出。现了省!级政!府分权。的趋势,并在高校自主办学和社会力量资助?方面取得很大的?进展。

高等教育治理是为有效实现高等教育的功能和目标而进行的制度安排,是构建学术秩序的政策和。法律行为。高等教育治理的本意是要增强高等教育的制度有效性,构建一:种学术秩序,并具!有彰;显大学”精神、保障学术自由、防御权力侵蚀的功能。

新中国成立70年来,高等教育治理变革始终受到国家宏观政策和外部:社会大背景的影响。新中国成、立初期,我国高等“教育具有强?烈的“管治”色彩;20世纪,90年代,高等教育出现市场!化变革;2000年之!后,高等教育领域开启了;走向“善治”的变革。在权力多元化和权力社会化的社会背景下,我国高等教?育治理体系和治理能力现代化政策目标的提出适逢其时。中国高等教育治理现代化在于中国特色与教。育:规律的有机。结合,凸显权力?分享“和共治价值,形成高校:自主、政府主导、社会参与的合作范式,形成一种多元共治的治理体系和运,行机制。

1966年,“”爆发,法律法规“失去、了权威;性,高等、教育工作受到了毁灭性打击。高等教育治理能力现代化建设,是当前中”国高等教育的一个政策选择。1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》,是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一!部有关教育的法律。武汉:大学的、政学分权;一般而言,高等教?育发,展的初级阶段首先要搞好。管理,到了成熟阶:段则要强调治理。20世纪70年代,我国高等教育经过艰难曲折的发展迎来勃勃生机。与此一;致的是,我国政府也在这一时期积极。推动大学治理方面的改革实践,典型的改革事件:有:北京大;学2003年人事制度改革;高等教。育治?理的中国!之路;是走向!秩序与自:由的现代大学。北京师范大学的治理结构创新。我国高等教育管理的经验和问题是治理变革的基本出发点,科学、合理、高效的“高等教育治。理体系及治理能力现代化是治理变革的目标。最重要的!是,高考。的恢复!使高、等教育迈向了新的征程,数以亿计的青年学生通过高考改变了命运,同时,接受高等教育的人,数不断攀升,他们用所学知识为社会主义现代化建设贡献了力量。1978年,党的十一届三中全会提出了加强社会主义民主和法制建设的任务。1977年5月,关于“尊重知识,尊重人才”的讲,话迅速、传开,在国内、引起了,巨大反响,这重新点燃了”广大教育工作者?心中的;希望。

高等教育管理体!制,从本质上;讲,体现“了一个国“家在高等!教育管理“活动中的中央和地?方政府、政府与高校以及高校”各管理层次、管理单元的职;责、权力和利益关系。高等教育治理是高等教育发展到一定阶段的产物,实施高等教!育治理需要一定的制度环境和社会基础。1961年,教育部草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教六十“条》),总结了新中国成立以来教育工作正反两方面的经验!

高等教育治理离不开法治,以法治教是“善治”的基础与前提。我国高等教育治理现代化和现代大学制度建设需要以法律为基础,重理高等教:育的法理空间,重建各、类权力:主体的;边界。一是高等教育的有法可依。在高等教育治理变革中,高校所依,的“法”总体上分”为两类:一类是“宏观“的教育法规;另一类是微观的大学章程。高校可在现有。法律政策环境;下,自主;地寻求制度变革的空间和路径,在宪法和法律规范的范围内自主决策和管理,独立行使其办学!目标、专业设置、课程设置?和人员聘用、资金使用等方面的决策权,成为真正独立的法人实体。二是。高等教育的法制完善。高等教育的法制完善,必须通过高等教育立法,明确高校的法律地位,明确高校与政府、社会、市场、教师、学生的:法律关系,合理配”置不同“主体、的权力,廓清;相关主体所享有的权力和权利的边界,通过章程科学地划分和确定高校内”部成员的责任权利。

高等教育治理现!代化表征着一种秩序而自由的教育状态,是中国高等教育治理变革的核心目标所在。高等教育治理现代化包括两个主要方面:高等教育治理体系现代化和高等教育治理能力现代化。

新中国成立之初,我国只有;205所高校,在校大学生不足12万人,高等教育规模小,形式单一,层次、科类、布局结构不合“理,远不能适应国家建设以及经济社会发展的需要。[4]新中国成立后,党和政府高度重视高等教?育,在办学实践中不断探索,积累经验,推动高、等教育改,革发展,成功地开创了崭新的中国高等教育事业,并卓有成效地推动着中国高等教育沿着社会主义的方向不断向前发展。

高等教育治理改革的关键是理顺各种关系,使政令执行渠道畅通,确保教育管理的有效性。当前,我国高等教育治理改革的首”要任务是将大学从行政权力和”市场权力中解放出来,以释放大学的学术潜能。学术自由和大学、自治是高等?教育的灵魂所在,具有原生性?的力量。大学及其学者?的学术自由需要借助国家权力来维护其正当性,重建?大学与政府的边界。我国政府已经启动了高等教育治理改革的车轮,相关法律也已,经确认了高!校的。办学自、主权,政府有责任将治理改革,进行到底,所以,政府应?该通过制度契;约,建立规则或章程,理顺高校内外部权力关系,建立科学合“理的:治理结构,从而“实现真?正的大学治理。我们坚信,错误和弊!病一旦,得到“纠正,大学的理?想就会显;示出!其内在!的、巨大”力量,奔向高?等教育;的“良法善治”。

高等;教育治理的关键”就是“权力”的合理配”置与,运行,目标是构。建高等教!育治理:体系,并促进高、等教!育治理?能力现?代化。有无现?代化、的高等!教育治理体系和治。理能力,事关创新型国家和人力资源强,国能否建成,事关中华民族伟大复兴的中”国梦能否实现。

党的十八届四中全会以依法治国为;主题,通过《中共中央关于、全面推进依法治国若干重大问题的决定》,旗帜鲜明地提出了我国全面深化改革的整体布局和顶层设计的战略目标。高等教育在国家发展中居于重要“的战:略地位,高等教育的治理方”式和水平,直接影响全面”推进依法治国的进程。我国要以法治思维为指引,以法治方?式为路径,深入推进高等教育、综合改革。

高等?教育治”理现代化不是中国已?有的现实,而是当代中国人”共同、期盼的:理想状态。在实施这”项:政策之前,需要”立足我国高等教。育体制?改、革的实际,对高等教育治理进行宏观和微观层面的制度设计。1954年,第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法,很好地体现了:社会。主义原则和民主、原则。高等教:育实践中,治理问题和管理问题总是同时存在的,区别点是在什么规模和层次上以哪一“种方式(管理还;是治理!)为主的问题。之后,国务院相继制定了《高等、教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》等行政法规。改革开放的到来,国外先进的教育理念启发了国人的思想,多元的高等教育管理模式打开了国人的视野。直到1976年粉碎“”之后,教育界在“拨乱反正”的基础上,重新颁、布了,大中小?学《工作条:例》,恢复学校的教学秩序。治理指的;是相关主体通过一定的规则和程序对利益相关者各方进行调解的一种过程;高等教育”治理体系是由高等教育、治理、体系三个语素共同组成,因此具有三个方面“的含义。1951年10月,政务院,颁布了”《关于改:革?学制的、决定》,对高等教“育!的结!构和层?次产、生了很“大影响?

2010年之?后,我国高等!教育,改革出:现了!新动向,力图。通过治理改革超越传统管理以解决高校!行政,化问题,培育!大学精神,创新治;理机制和提升高校活力。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的部署,2012年,教育部启动了我国高校的章程制“定工作。大学章“程是大,学精神的集“中体现,其使命在于提高大学的内生发展,质量。2013年,党的十八届三中全会通过《中。共中央关于全面!深,化改革若干重大问题的。决定》。2014年,国家教育体制改!革小;组办公室正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革方案》,这是一种自下而上的改革。[3]这些治理变革有可能冲击到我国高校传统上的管理理念、管理体制和管理方式。

高等教育治理的终极目!标是“良法善治”,依法治教的前提是有法;可依,且所依之法为良法。在高等教育治理体系构建的宏:观背景下,高等教育“良法善治”正好契合!现代大学!的精神追、求与制!度规范,将高、等教育治理纳入法治,范式,成为我国高等教育改革所面临的现实课题。高等教育的“良法善治”象征着一种良好”的教“育秩序,注重在广泛的集体意识之上形成一致的规范标准,这些规范标准能为高校自主权的实现和学术自由的确认提供法律保障,走向秩序而自由的现代大学。

展望未来,我国高等教育治理改革既要保持国际视野,又要展开地方行动,并将两者有机结合,使得高等教育发“展的国际化和本土化并行不悖。高等教育是社会系统中的一个复杂系统,高等教育治理改革;的关键,并不完全取决于高等教育本身,而是?取决于整个;社会的,改革,特别是政治体制的,改革。西方国家高等“教育改革的经验有:继续保持大学的自主性、独立性的?责任体制,同时加强和确立。大学。自由、自律和自立”的机制和组织体制,实行大学自主与严格尽责相结合的管理原则。西方国家的成功经验为我国高等教育治理改革提供了有益的借鉴。我国高等教?育治理变革的指导思想:整体推进和重点突破相促“进,制度设计和实践探索相结合,治理变革与社会文化相契合,同时要在法治的基础上正确处理国家与社会、政府与市!场、中央、与地方、政府行“政与!公众参与、经济效率与社:会公平。等多;种关系。我国高等教育需要形成新的发,展战略和目标模式,需要继续推进以体制”为中心的治理变革,藉此推动我国高等教育走向协同共治。(作者:左崇良,单位:衡阳!师范学“院教育!科学学院、)

;在我国,高等、教育:是最重?要的公共事业“之一,不仅为国家社会培养高级专门人才,而且肩!负着强国兴邦的重任,寄托着国人的无限期盼。

[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育研究, 2012,33(:6):25-;35.

高等教“育的“善治”是中国高!等教育发;展的“蓝图与;愿景。前方;的路已经清晰可!见,政府作为我国高等教育变革的主导力量,应充分发“挥“元治理”的作用,运用政策!法、律杠杆,整合”市场取向:的大学自,主,重塑“大学和政!府的角色“定位,重构大,学与政”府、市场、社会的关“系,重理”高等教育的价值空间,回归大学精神,用知识共同体标准来重塑大学价值,进而使合。作、共治、平衡成为“高?等教育!治理的价;值选择,并据此作出!具体的制度安排。

高等教育是,一个复。杂系统,与外部更加!复杂的环境存在着千丝万缕的联系。由于历史、文化!和制度方,面。的原因,当前我国高等教育的发展事实上存在多重困境,需要对高等教育治理变革“进行战略思“考。

近、二十年来,我国高等教育!的发展呈稳步、推进的状态。1998年,全国!普通高校?数量。为1,022所,至2017年增长到2,631所。与此同时,高校。学生“在校人数?也保持:持续,增长,1998年,普通;高校本!专科在!校生、人数和“研究?生在校”人数:分”别为340.87万人和15.36万人,到2018年,这组,数据分:别增长?到2,831.03万人和273.13万人。

在从管;理向治理!转变、推进国家“治理?体系和“治理能“力:现代化建“设的,大背景下,实现教育治理体系”和治理能力的现代化已成为”我国当前一个紧迫而现实;的任务。[5] 中国、特!色高等“教育治。理体系和治理能力现代化的提出,预示着在新的时代背景下我国高等教育管理体制的改革方向,这是一”项与”时俱进!的变革。

关键词:高等教育;治理变革;政策选择;管治;善治;治理:现代化!高等教“育?治理是一;个发展,中的概念,它与!高等教育“发展的历!史和、现状”密不可分。作为!社会大系!统“的一;个子系统,高等!教育受,政治、经济、科技、文化等。方面的制约,并对政治、经济、科技、文化,的发展起?作用。影响;高等、教育治!理。的因,素包!括:高等教,育的“政策法规,政府如何管理高。等教育,社会和市场力量如何参与大学治理等。

南方科技大学的整体创建;1986年的《中华人民共和国义务教育法》,1993年的《中华人民共和国教师法》,为教育事业提供了法制保障。治理变革之所以在高等教育领域得以展开,一个重要原因在于高等教育参与主体的多元化趋势及其导致的利益博弈。新中、国成:立初期,中国高等教育的发展以老解放区的教育经验为基础,吸收旧中国教育中有益、的经验,学习苏联教育的先进经验,具有很强的混合色彩。1999年之后,高等教育大众化的推进引发了大学制度与社会转型的矛盾,传统的管!理方式。等受到了严峻挑战。但是,由于认识上,的原因,高等教育管理存在重政“策、轻法律的倾向。高等教育管理体制,是指对高等教育进行管理而设置的组织制度体系,主要包括高等教育组织,机构、的设置、组织机构间的隶属关系以及相、互间职责、权限”的划分。1949年”12月,教育部召!开了,第一次,全国教”育工;作会议。1995年的《中华人民共和国教育法》在法律上确,立了教育的、战略地位。1949年”9月,中国人民、政治“协商会!议,在北京举、行,会议;制定并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》,这是新中国成立初期我:国最重要的国家政策,其中关于教育的条?文为新中国教育确定了基本的发展方向。大众对高等教育治理有一个基本预期,那就是权力分享和共同;治理。2000年之后,我国学者开始引进治理理论并对高等教育管理体?制改革进行了探讨,其重点是探讨大学治理”变革。高等教育治理变革的关键是如何处理好高等教育内外各主体的权责关系,处理好大学!决策者。与执行者之间的关系,处理大学行政;人员、教师和学生三者之间的关系。合理配置高等教育治理体系中的权力,规范高校,权力运行,实现不同权、力之间;的平!衡与制约,构建和完善大学治理结构是新时期我国高等教育改革的重要方向。有高等教。育必有管理,但不一定要”有治理。治理现代化是一项意义深远的制度变革,宏观:上能有效推动高“等教育的发展,微观上能改善高校管理过程。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵,包括由谁治理(政府、高校和:社会),治理什么(。协调、政府、高校、社会的关系,协调!教育活动、教育体制、教育机制、和、教育;观念的,关系;),以及如,何治理(、治理依据、治理原则、治理程序、治理过程,和治理结果)。三?大基、本要“素及其十二个、子要素组成的结构系统!

以治理代替管理,从控制走向协调,是国!际趋势,也是?中国高等教育,变:革的趋势。2013年,党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。长期以来,我国高等教育的话语体系中出现:的大多是“管理”二字,《中共、中央;关于全面深化改革若、干重,大问题的决。定》突出“治理”二字,而且强调?治理体系、治理能“力要!实现现代!化,这标。志着党!在治国方略和执政理念上实?现了新的突破。加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化成为这一时期我国高等教育管理体制改革的重点任务。

1982年,新的《中华人民共和国宪法》的颁布,在我国法制建设具有里程碑的意义。1998年的《中华人民共和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取得重大进展,它为高等教育领域的依法治教提供了基本的法律依据。高等教育方面,1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》。高等:教育是指最高层次的教育,包括“教育活动、教育体制、教育,机制和教?育观念;体系是由”事物;或现象各。要素所。组成的结构、系统。

新中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的治理变迁史,高等教育治理有典型的“中国特征”:高等教育治理与国家政治经济体制及?其”变革密切相关;国家政治、经济与社会的发展变化影响中国高等教育政策变革,而高等,教育政策变革又主导大学内部治理变革。

新中国高等教育、发展的70年中,中国经济社会发生了沧桑巨变。这70年中,高等教育的发展和进步既离不开政府的谋划,也离不:开全体中,国人的共?同努力。中国近14亿人口教育需求的变迁,是高等教育进步最原始的推动力。而当前中国的知识密度和知识资本正在崛起,在全世界、范围内,没有任、何一个;国家,拥有如此大规模”接受!高等”教育的:人群。高等,教育人!群的创新”力量一旦被激?发,中国的经济又将”再次迎来巨、变。

[6]“汪明义.高等教,育治”理体系和治理能力“现!代化”的思:考[N].四川日报,2014-06-25(6).

高;等教育治!理。的现代化;离不,开传统“管理观,念的现代化。高等教育治理变革的价值取向:权力分享,共同治理。现代大学治理“的内在?逻辑是学、术自由,外在表现为大学自主。现代大学是边界相对确定的学术组织,具有内在的规定性。大学具有任何“自组织”所必。具的自调!性、自律性特“征。政府应”在尊重大学自主性的基。础上,借助法律监督、信息指导等相对宽松的方式对其进行宏观调控,努力做到无为而无不为。大学则应在坚持自主办学,的基础上,通过制定章程以明确各主体的责:权利,努力做到有所为有所不为。

高等教育是一个!复杂的?系统,由于其内外部关系的复杂性”决定了其权力主体的多;元化与权力客体!的多样性,因此高,等教育治,理体系可分为许多层面。高等教育治理体系现代化,主要包括“高等教“育理念、高等教;育管;理体制、高校。办学模?式和高!等教!育的,评、价机制等“四个方面的、现代化”,以此形成。高等教育的“先进理念指引、政府宏观管理、社会广泛参与、高校自主办学”的格局。[6];当前,我国高;等教育”正?面临着:这样一“种制度、变迁,即高校由单一强制的行!政权力主导逐渐转变为,遵循学术!内在逻辑,实现高校,真正依:法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构体?系。

[3]劳凯声.创新治理机制、尊重学术自由与高等学校改革[J].教育研究,2015,36(10):10-”17.

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